三、我國婦女權益保障公益訴訟制度的系統論分析

當代中國處于一種極其復雜的、具有超大規模的全社會系統的發展過程中，不同類型的社會糾紛層出不窮，呈現出錯綜復雜、牽涉廣泛的結構化特征，作為社會弱者的婦女群體在整個社會系統中的不利處境也愈加復雜化。在此背景下，運用社會系統論觀點來分析復雜環境中的婦女權益保障公益訴訟制度及其運作，能夠為我們的觀察和分析提供一個富有啟發意義的視角。

系統論實質是一種方法論，其基本的思想方法是把所研究和處理的對象當作一個系統，分析系統的結構和功能，研究系統、要素、環境三者的相互關系和變動規律，并用優化系統的觀點看問題。雖然系統論有其自身局限，比如重視社會系統的作用，忽視了人的主體性；偏重于對法律事實性的觀察，而缺乏對法律正當性基礎的追問等， 但不可否認，系統論為人們觀察和描述法律系統及其運作提供了獨特的視角。盧曼是最早從系統論角度研究法律的學者，他認為社會由不同的功能子系統構成，政治、法律、經濟、宗教、科學、文化等子系統從社會中分化出來，各自發揮著不同的功能，通過特定的二元符碼展開運作，以化簡社會的復雜性。 例如，政治系統的符碼是以權力為媒介的有權/無權，承擔著吸收全社會剩余復雜性的功能；法律系統的符碼是以法律為媒介的合法/非法，在全社會中承擔著穩定規范性預期的功能，而無須考慮法律之外的因素。不同的系統之間發生影響與耦合，遵循著運作封閉自足和認知開放的邏輯。由于系統具有多層次性，因此不僅法律是社會的獨立子系統，法律系統的不同部門法也是獨立于社會的功能子系統，而部門法中具有一定目標和程序運行的制度亦是獨立的功能次子系統，婦女權益保障公益訴訟制度即可被視為獨立的次子系統。

（一） 作為制度系統的婦女權益保障公益訴訟

盧曼的社會系統論是在社會的復雜性和社會功能高度分化的背景下提出的，婦女權益保障公益訴訟也是持續增長的社會復雜性的必然產物。婦女權益保障涉及的方面相當廣泛，面臨著社會各個系統中存在的性別不公難題。為此，《中國婦女發展綱要（2021—2030年）》列出長長的目標和措施清單，憲法、婦女權益保障法則將上述內容抽象化為不同領域的女性權益來加以保護。對于那些因制度和行為模式所致的廣泛侵害婦女權益的現象，僅僅通過婦女提起的私人訴訟很難有效地根除?？紤]到婦女等特定群體的權益具有社會性、公共性、秩序性等客觀法特征，引入公益訴訟制度（涉執法監督與權益救濟）既可以推動客觀法秩序與自我需求之間沖突的化解，又可以彌補立法、執法等方面的制度不足。一旦公益訴訟以法律化的形式確立，它就勢必進入規則之治的領域，必須在法律框架內遵照合法/非法的符碼運作，這不僅區別于各級政府保障婦女權益的行政舉措，也與婦女政治參與、婦女社會運動等非司法活動區別開來。

首先，看婦女權益保障公益訴訟的系統內部結構。按照系統論的觀點，系統具有整體性，是系統中多種要素和關系的統一和協調。婦女權益保障公益訴訟制度作為一個獨立的系統，體現在形式上是一種具有內在邏輯結構的規范體系，在實質上是一種具有明確價值指導的目的與原則體系。規范體系包括訴前程序、訴訟程序與執行程序諸環節，構成元素有原告資格、起訴條件、訴訟請求、法律責任、證據規則、訴訟處分、勝訴利益支配、訴訟費用承擔、判決執行等內容。我國婦女權益保障公益訴訟雖由婦女權益保障法所明文確立，但該法的有關規定比較簡單。這些規定與民事訴訟法、行政訴訟法、《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《人民檢察院公益訴訟辦案規則》等法律和司法解釋相組合，構成了有關婦女權益保障公益訴訟的規則集合體。實踐中，我國公益訴訟檢察逐步形成層層遞進的辦案模式、協同保護的工作格局和配套的宣傳教育等系統框架。價值體系則由有關婦女權益保障公益訴訟的目的、基本原則原理組成，比如新修改的婦女權益保障法的制度目標“保障婦女的合法權益，促進男女平等和婦女全面發展，充分發揮婦女在全面建設社會主義現代化國家中的作用，弘揚社會主義核心價值觀”，以及相應的公益訴訟原理學說等。上述規范和價值體系均按照一定的規律和原理進行組織，如婦女權益保障檢察公益訴訟的價值定位、檢察權和行政權的配合，訴前程序和訴訟活動的銜接等內容，遵循著婦女權益保障公益訴訟的一般規律和原理展開。例如，婦女權益保障公益訴訟的根本目的是建立男女平等的性別結構關系，檢察機關的關注點應當超越個案，致力于推動建立保障性別平等的長效機制，訴訟的各程序環節均應圍繞此目的展開。又如，檢察機關在行使公益訴訟職能的同時，也需堅持行政權優先原則。

其次，看婦女權益保障公益訴訟的系統外部環境。作為社會系統中的法律次子系統，婦女權益保障公益訴訟制度的外部環境既包括該次子系統以外的其他法律子系統，也包括非法律性的社會其他子系統。本文主要探討后者和婦女權益保障公益訴訟制度的相互作用。根據系統/環境的區分，社會諸多其他功能子系統構成了婦女權益保障公益訴訟的外部環境，構成該制度系統存在和發展的條件，并在一定程度上影響或牽制其運作。舉例來說，政治、經濟、科學和文化觀念的變化，使一項公共政策（如包含性別歧視的就業政策措施）或行為模式（如借助互聯網手段對婦女人格的貶損）對廣大婦女利益的影響越來越廣泛，而同時婦女地位的上升、國家政策的正向回應及司法角色的日益積極都會影響和激擾法律系統。這些因素組成合力，在一定程度上促成了該領域公益訴訟制度系統的確立和成長。但受制于司法資源、配套制度和社會觀念等外部因素，婦女權益保障公益訴訟制度依然有不斷發展的空間。這樣，外部環境的變化為婦女權益保障公益訴訟制度設置了一定的限制，同時也提供了發展契機。

（二） 婦女權益保障公益訴訟系統的自足與開放

在現代社會中，法律系統基于“合法/非法”二值代碼及與其匹配的綱要，遵循著“運作封閉”且“認知開放”的運作邏輯。所謂“運作封閉”是指系統的運作是自足的，以維持自身動態穩定的系統同一性。婦女權益保障法第77條創設了針對侵害婦女權益的行為起訴以維護社會公益的法律規則，并在規則范圍內保持自我運行，避免與復雜多變的環境相混淆和替代。比如該條所涉“侵害婦女合法權益，導致社會公共利益受損”的案件，往往和政府的違法行為或不作為或有關，其中國家利益或社會公共利益已經遭受或極有可能遭受嚴重侵害，備受人民群眾關注。一項合理的公益訴訟制度能防止公權力或者輿論的不當干涉和操縱，從而理性化解社會壓力，穩定人們的法治預期。與此同時，婦女權益保障公益訴訟制度又必須對環境保持認知上的開放，與外部環境實現結構耦合和共振，才能推動其功能優化及其自我生產，以化解社會外部環境的復雜性。所謂的結構耦合是指兩種事物共享一個結構，從而有助于系統與環境之間的互動，使系統面對環境的激擾易于作出選擇；所謂系統的認知開放是系統與外部環境進行的信息、物質交流，即系統選擇、吸收和自己的構成要素以適應環境，維持自身的生存與發展。借此，外部環境可以影響、激擾婦女權益保障公益訴訟制度系統，而后者也會對前者的激擾進行一定的回應。比如在我國，婦女權益保障公益訴訟制度不僅響應了世界各國借助司法途徑維護婦女人權的趨勢，也是對黨和國家“積極探索公益訴訟范圍”政策的激擾積極反饋的結果。另外，該制度亦可以揭示制度及其運行中存在的性別偏見，及時反映婦女群體較為迫切的利益和需求，從而向政治系統進行價值輻射和激擾，為立法的進一步完善作準備。人民群眾有關婦女權益公益訴訟的實踐、訴求與主張， 檢察機關在不同領域的公益訴訟成功經驗，都成為助推公益訴訟制度進入婦女權益保障領域的外部環境因素。這樣，通過公益訴訟提供的渠道，有關婦女權益保障的政治、法律系統可以繼續在保證系統自主性和功能分化的同時，實現與外部環境的信息交換和聯結。同理，法律系統與心理系統、法律與科技系統也會產生結構耦合，比如民眾的文化心理和法律觀念會影響公益訴訟的實踐效果，公益訴訟判決又可反過來塑造和強化通過司法維護婦女權益的社會觀念，此為法律系統與心理系統的結構耦合；又如通過網絡貶損婦女人格、利用公共場所監控設備侵害婦女隱私權的案件逐漸被納入公益訴訟范圍，檢察機關亦積極利用數字化技術等搜集案件線索，此為法律系統與科技系統之間的相互激擾和回應。

（三） 婦女權益保障公益訴訟的“自創生”演化

系統論法學認為，法律系統從全社會系統中分出，承擔起“穩定規范性預期”的功能，在功能和結構層面維持著自足運作、認知開放的“自創生”特征，但是它并不是自給自足的。受達爾文生物演化論的啟發，系統論法學認為法律系統也存在著“變異/選擇/再穩定”的演化機制。法律系統在運作中的變異起始于當下的規范缺失，使期望者產生“失落”，于是，偏離現有法律的法律適用疑難問題出現了。這些難題不斷積累，促使新的法律規則確立，經由法律系統接納成為新的實證法，同時為下一次變異奠定了基礎。 實際上，婦女權益保障公益訴訟就是不斷對現有法律提出疑難問題的過程——或者針對涉及婦女權益的執法中的不法或保障機制缺失，或者針對立法中對婦女保護的規范錯位或缺漏。系統必須適應新的形勢、吸收新的元素，完成自我進化和發展。不過，系統論法學視角下的法律演化并非線性進化，而是具有非目的性、非決定性和非必然性的特征。由此，婦女權益保障公益訴訟系統是自我創生的，是非人為地、“沒有計劃地進行的”。外部環境子系統中的要素為系統的發展提供了可吸收的變量，而即使系統在與環境互動過程中能感受到環境的激擾，但是否真能吸收這些要素卻是不確定的，需要依賴系統的行動。同時，這些外部環境子系統是否會選擇婦女權益保障公益訴訟系統也是不確定的，也需要依賴于這些子系統的行動。 舉例來說，立法機關選擇有代表性的重點領域開展婦女權益保障公益訴訟，逐漸統籌推進相關的立法。在是否將反家暴引入公益訴訟領域的問題上，雖然理論和實務界早就有了建議的呼聲，但是該領域是否納入、何時納入、以什么方式納入公益訴訟，是受婦女權益保障公益訴訟系統與外部環境的互動關系制約的，而不是可以精準預測的結果。再如法律對被告行為“侵害社會公益”的認定，也不能直接根據社會對公共利益的一般認知作出判決，而只能通過一定的程序根據法律作出決定。

四、我國婦女權益保障公益訴訟的運行現狀檢視

系統論法學認為，理想型的法律是一個自我指涉、自我描述、自我觀察和自我再制即自創生的系統，其專門功能就是實現人們行為規范性預期的普遍一致性，盡管在現實中，法律系統往往會受到政治等因素的干預或控制而處于半自創生的狀態。由于系統具有整體性和關聯性，所以法律內部各要素之間也是有機聯系的系統，保持協調和動態發展。通過對我國婦女權益保障公益訴訟制度的系統論分析，可以看出，該制度在一定程度上具備了系統自足運作和認知開放的特征，并與外部環境在結構耦合中漸進發展。不過，在制度設計和運作實踐中，該制度系統又可能存在自創生性有所不足、自足運作不夠順暢、復雜性化簡能力不充分及結構耦合機制有待優化等隱憂，不利于其獨立成熟的發展。

（一） 系統的自創生性有所不足

一是系統的規范體系與價值體系不一致。我國修訂后的婦女權益保障法第77條將公益訴訟的起訴主體僅限定為檢察機關，將法律規定的機關、有關組織（如婦聯、工會等社會組織）和公民等主體排除在外。然而，黨的二十大要求“保障人民群眾參與司法”“引導全體人民做社會主義法治的堅定捍衛者”，《中國婦女發展綱要（2021—2030年）》也“鼓勵企事業單位、社會組織、慈善機構和公益人士參與保障婦女合法權益”。按照婦女權益保障法第1條的規定，本法的目的為“保障婦女的合法權益……充分發揮婦女在全面建設社會主義現代化國家中的作用”，這些權益也應包括婦女的自我決定和參加公共事務的權利。該法第4條第2款還規定，國家采取有效措施，為婦女依法行使權利提供必要的條件。以上規定，為婦女權益保障公益訴訟制度提供了價值體系。然而第77條對公益訴權主體的狹隘規定，使得該制度系統的規范體系與價值體系產生了一定的偏離。各級婦聯理應有資格為無力或不敢起訴的婦女群體提起公益訴訟；同樣，公民在理論上也應可以提起婦女權益保障公益訴訟。如果檢察機關“包攬”提起婦女權益保障公益訴訟的資格，企事業組織、社會組織和公民等僅處于監督、參與協作的地位，長期而言將削弱社會力量自主性，弱化公益訴訟“婦女自我賦權”的特性，與參與式治理及社會共治的政治理念不盡相符。

二是相關法律子系統之間存在銜接失靈。婦女權益保障法第77條沒有明確規定婦女權益保障檢察公益訴訟的訴訟類型，導致相關規定與民事、行政兩大訴訟法產生了銜接失靈的情況。根據該條將起訴資格排他性地賦予檢察機關來看，婦女權益保障公益訴訟似應歸類為行政公益訴訟。因為，按照行政訴訟法第25條第4款的規定，只有人民檢察院才有資格提起行政公益訴訟，而民事訴訟法第55條則明確 “法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。然而，我國司法實踐中又存著由檢察機關提起婦女權益保障民事公益訴訟的情形。最高人民檢察院也于2023年3月下發《關于貫徹實施新修訂<中華人民共和國婦女權益保障法>切實保障婦女權益的通知》，要求各級檢察機關在必要時可以對民事違法主體依法提起民事公益訴訟。因此，第77條的規定不利于維持人們穩定的規范性預期。

三是相關法律子系統之間存在矛盾抵牾。婦女權益保障法第77條存在規定含糊不清的缺陷，導致相關規范性文件與立法法的規定不盡一致。比如，該條對于公益案件中“社會公共利益受損”的含義，并沒有給出具體的解釋。由于男女享有平等的憲法基本權利，那么在廣大婦女群體受到嚴重侵害的其他場合，比如被拐賣性侵、受教育權受侵害而法律未能根本解決的情形中，檢察機關是否可依據第77條的兜底條款進行監督和起訴，法律并未提供明確指引。在現實中，部分國家政策、地方性法規、司法解釋及其他規范性文件和司法實踐正不斷地豐富著第77條的兜底條款，各地檢察機關創新性地推出了諸多拓展婦女權益保障公益訴訟案件范圍的舉措。但是根據立法法第11條，“訴訟制度”作為法律保留事項只能通過法律進行規定。由于牽涉廣泛的公共利益，對于婦女權益保障領域的哪些事務向公益訴訟開放，需要立法者結合該領域實際情況，綜合公益類型、受害狀況、專業程度、問題普遍性、保護迫切性等現實因素考量、抉擇，通過體現全民意志的法律進行明確規定。 考慮到我國的檢察公益訴訟有著實踐先行探索的特點，上述創新式做法對法律系統的整體性和維持規范性預期的穩定性構成挑戰。

（二） 系統的自足運作不夠順暢

我國的公益訴訟制度從建立之初就體現出明顯的國家主導型特點。從國家治理的視角來看，本質上反映出國家治理模式轉型中的路徑依賴性與結構互嵌性的特點。 能動型政府下的政策實施型司法，往往會導致公益訴訟的“國家化”及系統運作的自足性運作不暢的特征。根據社會系統理論，社會子系統的 “認知開放”建立在“運作封閉”即自足運作的基礎之上，同系統之間應該通過結構耦合機制進行互相交融，彼此恪守邊界，否則就會對各自的運作帶來損害。這里的“封閉”運作或曰“自足”運作，并不是指法律是封閉靜止、完全排除外界影響的規范體系，而是一個必須保持自身邏輯完整運作的系統，不能被其他社會子系統的運作邏輯干預或替代。比如在當前的婦女權益保障公益訴訟中，一些地方的檢察機關創造性地運用圓桌會議、案件示范庭觀摩等方式，有效地擴大了公民對公益訴訟活動的參與。但這不等于以輿論民意來代替公益訴訟的審理，否則就會變成社會環境對法律系統自足運作的侵涉。再如，目前檢察機關對婦女權益保障公益訴訟的“包攬”，就政策意圖而言，體現了中央希望借助公益訴訟，通過法律監督和司法治理提升特定領域婦女權益保障工作的效果，形成與行政治理既分立又相互配合的保障格局。但從其他領域的數據資料看，檢察機關辦案存在著較為明顯的行政化傾向，幾乎將辦理公益訴訟案件視為一項政治任務來完成， 這固然有利于提高目標實現的效率，但適用于司法領域則未必妥當。這樣的模式在婦女權益保障公益訴訟中也有所體現，以浙江省杭州市錢塘區檢察院辦理的“某涉及就業性別歧視的婦女權益保護行政公益訴訟案”為例。為保證辦案順利開展，區檢察院積極主動向上級部門匯報，讓地方黨委和政府感覺到該案辦理是為了維護公共利益，之后的行動都獲得地方黨委和政府的大力支持，這也是該案順利開展的重要推手。但是，由于公益訴訟調查核實程序的缺乏，該案的調查取證都建立在黨委、政府和相關部門支持配合的基礎之上，案件處理處于相對被動的境地。筆者不是否定黨委和政府的積極作用，相反這些主體都是公益協作機制中的重要力量。但是，如果在婦女權益保障公益訴訟中復制類似的模式，則不僅使法律系統的運作依附政治系統的運作邏輯，損害了其自足性和權威性，偏離了婦女權益保障公益訴訟的客觀規律，而且也會有損政治系統的功能，導致黨政機關疲于應對、效率低下，因而不具有可持續性。又如，在一些案件的訴前程序具體環節中，檢察機關在調查取證和作出決定上都是單向性的，缺乏行政機關的參與。加之檢察機關在訴前程序中實行嚴格審批，這種行政化色彩會削弱訴前程序的效率價值。這也暴露出司法實踐中行政化邏輯對法律規則之治的侵蝕。

（三） 系統的化簡能力有待提升

系統的復雜性化簡能力是指，法律系統若要化簡不斷增長的社會復雜性，就必須不斷發展出化約復雜性的機制，構建起設計嚴謹合理的內部結構，才能有效應對外部環境的變化和挑戰。考察我國婦女權益保障公益訴訟系統，可以發現存在著制度供給相對匱乏、已有內容流于粗略等問題，不足以化簡外部環境的復雜多變性。一是婦女權益保障公益訴訟的制度框架有待完善。當前在提起婦女權益保障檢察公益訴訟的場合，對司法機關的權力職責及行使規范、訴訟的受案范圍判定基準、法律責任等主要參照現行民事訴訟法、行政訴訟法對相應內容的規定予以細化，而兩大訴訟法主要是為了私益訴訟而制定的，不大適合婦女權益保障公益訴訟的特點和辦案規律。另外，新修訂的婦女權益保障法第77條規定的具體適用情形還需進一步規范，比如何為“社會公共利益受損”，如何判斷預防和制止性騷擾的措施已達到“合理要求”等。 二是婦女權益保障公益訴訟的線索匱乏且滯后，導致實踐中成案率偏低。在最高人民檢察院發布的典型案例中，大部分是通過檢察院履職或開展專項活動的方式發現案件線索的（八個），只有兩個案件才是通過志愿者移送和被侵權婦女主動尋求幫助的方式獲得線索的，幾乎主要依賴檢察院主動發現這一非常有限的方式。雖然在地方司法實踐中，一些檢察機關通過公益平臺、招募公益訴訟觀察員、與婦聯建立協作機制獲得公益訴訟線索，但總體而言，還存在案件線索發現困難、線索移送機制的操作性不足，公益損害線索發現、管理研判系統或平臺仍然局限于本系統內部，與法院、公安以及行政機關之間尚未建立一體化平臺等問題。三是行政公益訴訟訴前程序封閉化、無序化，民事公益訴訟訴前程序虛置空轉，且訴前建議的剛性不夠。近年來，檢察機關以加強監督、協助依法行政為辦案理念，更加注重訴前程序的作用，乃至進入訴訟程序的案件數量明顯下降。 但是，當前公益訴訟訴前程序普遍存在一定的缺陷，如訴前程序封閉化，公開度和透明度不足；檢察建議規范度和剛性效力不夠；訴前協商程序規范混亂、銜接不暢，民事公益訴訟訴前程序成為擺設；等等，在很大程度上影響了案件的處理，需要進行更完備的設計。四是配套保障機制有待進一步完善。其主要表現為調查核實中存在較大困難，常常依賴部門協調；行政機關、社會組織、自治團體、司法機關之間職責不清或交叉重疊，協同合力尚未形成；等等。此外，由于該制度起步未久，在辦案領域較為廣泛的情況下，辦理婦女權益保障公益訴訟案件的力量還比較有限，辦案人員專業能力不足，尤其是地區發展差異較大，同等條件和規模的單位工作開展存在不小的差別，部分地區業務水平較低等，而相關考核激勵、人才培養機制還有待進一步完善。

（四） 系統間的結構耦合有待優化

法律系統和環境的關系不僅體現為其與全社會及其他社會子系統之間的關系，也體現為法律系統和心理系統、有機系統之間的關系。從微觀層次上看，婦女權益保障公益訴訟是法律系統的一個次級子系統，它牽涉婦女權益方方面面的保障，與社會各子系統都可能存在著結構耦合。如前文所言，《中國婦女發展綱要（2021—2030年）》為各級政府列出全面具體的婦女發展目標和任務清單，婦女權益保障法則在法律層面對政治系統作出了必要的回應，這也是系統之間結構耦合運作良好的體現。但是，與婦女權益保障公益訴訟系統銜接的具體結構耦合機制仍需進一步優化，比如與科技系統、心理系統的耦合等。

就科技系統而言，科技在當代中國國家治理現代化進程中意義重大，也在公益訴訟案件辦理中發揮著獨特優勢。但是科技特別是網絡技術的發展，可能對本就處于相對社會弱勢地位的婦女帶來更廣泛的傷害。舉例說，在“浙江省嘉善縣人民檢察院督促保護婦女隱私權益行政公益訴訟案”中，檢察院針對利用攝像頭偷拍女員工更衣過程、侵犯眾多婦女隱私權的行為開展了公益監督，推動了公共場所的婦女隱私權益保護機制的建立。然而在科技發展帶來的其他侵害婦女案件中，相關的公益訴訟實踐又是相對缺乏的。比如在當前存在著大量偷拍婦女私密照上傳到色情網站、利用即時通訊工具傳播涉婦女的淫穢物品等行為，雖然可認定為婦女權益保障法第77條的“貶低損害婦女人格”情形，但是目前還缺乏相應的司法實踐，而僅靠傳統的訴訟方式顯然不能解決根本問題。

就心理系統而言，婦女權益保障公益訴訟與心理系統的結構耦合體現為主觀權利。雖然在公益訴訟過程中檢察機關通過各種吸納公民參與的方式提升了其積極性，但是案件線索來源依然匱乏。有學者指出，自我國2012年確立公益訴訟制度但又排除公民個人的公益訴權以來，民眾對公益訴訟多表現為漠不關心的態度。 如果賦予公民及社會組織以起訴資格，或者激活婦女權益保障領域的公益告發制度，使人們切實感受到自身的權利得到保障，會更加充分地激發其權利意識，切實體驗到法律的正義。這些還能夠對法律與心理系統耦合的另一層面產生積極作用，即推動形成有關男女平等和維護公益的法治意識以及法律職業倫理。此外，從婦女權益保障公益訴訟與心理系統的結構耦合角度看，也需要關注司法人員的心理對公益訴訟運作的影響。檢察官及法官個人的性別意識、策略選擇、認知偏差、思維模式等法外要素，都會對案件的辦理產生一定的影響。前文有述，不同地區檢察公益訴訟發展差異較大，部分地區業務水平較低、積極主動性發揮不夠，還存在選擇性提起公益訴訟、濫用調查權的問題， 需要在法律系統和心理系統結構耦合的框架下加以審視和完善。

五、我國婦女權益保障公益訴訟制度的完善建議

（一） 加強婦女權益保障公益訴訟的內外互動

作為社會中的一個法律次子系統，婦女權益保障公益訴訟制度的設計和運作應具備系統思維。婦女群體的權益內容廣泛，涉及政治、經濟、文化、科技等方方面面的復雜問題且彼此牽纏，而簡單抽象的法律規則常常無法面對外部環境的復雜性和變化性。只有通過建立一種具有復雜性視角的婦女權益保障公益訴訟制度體系，才可以減少和降低復雜環境帶來的壓力和風險。這就要求我們，既要看到要素以及諸要素之間連接可能性的豐富性與偶然性，又必須實現諸要素之間關系的統一性與完整性，即形成穩定的諸要素之間的連接。因此，婦女權益保障公益訴訟系統需要完善內部的價值體系和規范體系，維持系統內部元素的良性互動，而非簡單無序地交流運作。具體而言，應以婦女權益保障法第77條為基礎進一步完善，既要做到更加細致深入，又要注意系統中不同權力的配置和程序的銜接，同時也要符合婦女權益保障法的制度目標。系統思維要求聚焦諸方主體合力進行宏觀制度設計、微觀解決問題，從而促進有利于性別公正的制度完善，維護社會正義。再者，婦女權益保障公益訴訟系統的自足運作也離不開對外部環境的依賴，需要與其他法律子系統、政治系統、經濟系統、文化系統等社會子系統進行結構耦合，對環境中的激擾保持敏感和理性選擇，引入與外界溝通和銜接的機制，從而應對社會環境的復雜性。

（二） 完善婦女權益保障公益訴訟的系統構造

在加強內外互動的基礎上，從內部視角完善婦女權益保障公益訴訟的系統構造，主要包括明確價值體系和完善制度框架兩方面。

從明確婦女權益保障公益訴訟的價值體系的角度看，鑒于我國婦女權益保障法已經為公益訴訟制度提供了價值引領，具有法理上的正當性，但是，目前婦女權益保障公益訴訟還缺乏完整的制度體系，不同地方的立法、司法解釋、其他規范性文件及司法機關實踐理念存在著一定的差異，可能為價值體系內部的矛盾乃至不當的價值轉移埋下隱患，因此，婦女權益保障公益訴訟系統應當以婦女的憲法基本權利條款作為價值根基，確保婦女作為個體的尊嚴和權利，充實和完善相關的原則、理論和制度體系。需注意的是，婦女權益保障公益訴訟應兼顧國家治理目標和婦女賦權目標并以后者為價值依歸。由于法律系統在內部自足運作的同時，又要面臨作為環境的信息激擾，就會時常遭遇法律運作中的系統性風險。換言之，法律系統往往更傾向于強化國家的建制化權力去解決結構性性別偏見。為此，法律必須堅守其作為“自由”最終保障的功能，引入以“共識/合意”為導向的法律溝通過程，確保公益訴訟的運作不致背離法治價值。具體而言，應當堅持法律制度設計的初衷，即立足憲法的男女平等原則和基本人權條款，以婦女群體的權利和自由為導向，注意結合婦女群體的特點設計辦案方式和機制；強調婦女自我賦權的重要價值，擴大充分有序的公民參與，因為包含全體公民平等自由發展的國家治理現代化才是可欲的。國家治理和婦女賦權應當在統籌推進依法治國的系統工程中有機結合起來，即將對婦女在政治、經濟、文化各方面的權利保障和實質能力發展視為依法治國的必要內容，及時吸收社會各個子系統的信息激擾，通過法律的運作發揮司法在男女平等保護方面的治理效能。

從完善婦女權益保障公益訴訟的制度框架角度看，一是應適當放寬婦女權益保障公益訴訟的起訴資格。法律應當賦予檢察機關、有關社會團體和公民個人以民事公益起訴權，國家還應采取措施對相關社會組織大力進行培育、支持，此不贅述。雖然我國的兩大訴訟法還不允許公民提起公益訴訟，但將公民逐步納入婦女權益保障公益訴訟的起訴主體范圍應是未來的發展方向。目前可行的做法是，基于憲法中有關檢舉控告的制度建立婦女權益保障公益“吹哨人”制度，確保公民有權向社會披露有關機構和組織侵犯婦女權益、有害社會公共利益的行為，這也是拓寬案件線索來源的重要舉措之一。另外，實踐中采取的激勵公民提供舉報線索、參與聽證座談、擔任公益訴訟觀察員和志愿者等措施亦值得大力推廣。

二是適當拓寬婦女權益保障公益訴訟的受案范圍。基于我國憲法對男女在各領域的權利平等規定，實際上所有婦女權益保障領域都有提起公益訴訟的可能。只要某領域侵害婦女權益的案件體現出“國家利益或者社會公共利益遭受嚴重侵害或者存在重大侵害危險”特點且難以通過現有法律途徑有效解決的，就可以根據婦女權益保障法第77條列舉的兜底條款，結合實際情況逐步拓寬受案范圍，從而使法律系統通過適度汲取處于環境中的正義價值而自我完善。對于如何根據兜底條款拓寬受案范圍，可以分兩方面進行。首先，對于法規、司法解釋及其他規范性文件，如擴大婦女權益保障公益訴訟受案范圍的，因其不符合我國法律保留原則和法律解釋制度，應進行合法性審查。其次，全國人大及其常委會應通過修改婦女權益保障法或出臺立法解釋，明確婦女權益保障公益訴訟的受案范圍。

三是細化公益訴訟的程序框架和配套機制。（1）檢察機關應從法治建設與檢察權運行基本規律出發，認識到婦女權益保護問題的復雜性、長期性，充分尊重國家機關特別是行政機關在各自權限范圍內的權力運作，在踐行法律監督職能時遵循有限監督、合乎比例、行政處理先行原則，防止對行政權的僭越，增強不同權力的良性互動。 （2）完善婦女權益保障公益訴訟的特殊規則及與相關制度的銜接。由于婦女權益保護的復雜性，民事訴訟法、行政訴訟法中相關條文的規定難以適應該領域司法實踐的現實需求。除了婦女權益保障法規定的內容之外，有關公益訴訟的訴前規則、公益訴訟檢察建議的內容和程序、檢察機關調查核實權的落實、民事公益訴訟訴前公告和督促起訴的規則、民事公益訴訟的勝訴資金支配等都值得研究。目前，學者們已經提出了豐富可行的研究建議，比如強化檢察機關的調查取證權；加強訴前程序的適度司法化，引入規范的聽證程序和磋商程序；強化檢察建議書的規范性和剛性效力；優化訴前案件外部環境，加強公益案件的公開程度，推廣各地司法實踐中積累的成功經驗并適當制度化；等等。 另外，可以考慮將婦女權益保障民事公益訴訟的勝訴資金劃入婦女權益保障公益訴訟基金，由檢察院委托給第三方的公益基金會管理，作為未來與婦女權益公益訴訟有關的必要費用，由檢察院、婦聯和社會民眾對基金的使用加以監督。（3）增強婦女權益保障專業化建設，構建強化婦女權益保障公益訴訟救濟的示范效應和長效機制。其包括：強化檢察機關和社會組織的心理素質和業務能力培訓，完善相關考核評價機制，加強技術支持和制度保障；發展一批權威性的指導性案例，穩定法律系統的規范性預期，適當強化系統對環境的激擾機制，從而發揮出公益訴訟對系統性性別歧視的糾偏改造功能。

（三） 優化制度系統與外部環境的結構耦合

六、結語

婦女是一個被長期以來的制度和文化建構的社會弱勢群體。作為婦女權益保障領域的新型制度性實踐和全面依法治國系統工程的一個子系統，公益訴訟制度既要根植于當下的社會背景并吸收來自政治和其他子系統的信息，自覺保持與全社會系統的一致性，同時又應保持自身運作的獨立性，避免受到環境的侵擾和淪為其他社會子系統的附庸。這提醒我們，不宜對婦女權益保障公益訴訟系統改革社會、推進國家治理現代化的作用抱有過高過急的期待，而是將之視為全面依法治國總系統的一個次級子系統——它的最基本功能就是按照自身的法律符碼進行運作，維持規范性預期的穩定性，建立一套符合憲法男女平等原則的客觀法秩序。同時，也要重視婦女權益保障公益訴訟系統的自治和獨立性，防止人為進行違背該系統原理的安排或運作。在此基礎上，適度完善目前的公益訴訟制度設計，優化其與法治環境要素的互動關系，打造國家與社會“共建共治共享”的治理格局，才能使婦女權益保障公益訴訟健康發展，通過對婦女權益的充分保障體現我國婦女人權事業保護的特色，展現人權治理系統工程的中國優勢。